Il 27 settembre 2019 il MIUR, con la nota prot. n. 21611, ha pubblicato “Le istruzioni per l’affidamento dei Servizi di ristorazione mediante bar e distributori automatici nelle Istituzioni Scolastiche ed Educative “(Quaderno n. 2).
Le “Istruzioni”, nello specifico, riguardano i contratti di affidamento dei servizi di ristorazione svolti mediante gestione, congiunta o disgiunta, di bar interni e distributori automatici, ove:
per “Servizio di ristorazione mediante bar” si intende la gestione economico-funzionale del punto bar situato all’interno della scuola, consistente nell’approvvigionamento, preparazione e somministrazione di bevande e alimenti. È richiesta all’operatore l’erogazione di tutte le attività necessarie ai fini della corretta gestione del Servizio, quali, a titolo esemplificativo, l’allestimento dei locali e la pulizia degli stessi, lo svolgimento di attività di manutenzione ordinaria, ecc.;
per “Servizio di ristorazione mediante distributori automatici” si intende la gestione economico-funzionale del Servizio di ristoro a mezzo di distributori automatici di alimenti, bevande e altri generi di conforto da collocarsi presso i locali dell’Istituzione. Tale Servizio comprende anche lo svolgimento di attività accessorie connesse all’esecuzione del Servizio complessivamente inteso, quali, a titolo esemplificativo, la consegna, l’installazione e la messa in esercizio dei distributori, la manutenzione, ecc.
Il Quaderno è suddiviso in tre paragrafi:
Tralasciando l’esame degli aspetti normativi di cui al primo paragrafo, di maggiore interesse è ripercorrere l’analisi del contratto di Vending svolta dal MIUR e del PEF (Piano Economico-Finanziario) in sede di procedura di affidamento.
Andiamo con ordine.
Sotto un primo aspetto, la nota ministeriale ribadisce che l’affidamento del Servizio di ristorazione mediante distributori automatici ha natura giuridica di concessione di servizi, riguardando la gestione economico-funzionale dei suddetti servizi con assunzione del rischio operativo in capo al concessionario che si estrinseca principalmente in: rischio di domanda, rischio di disponibilità e rischio di costruzione (eventuale).
In secondo luogo è ribadito dal Ministero che le Istituzioni, nella predisposizione degli atti di gara, devono tener conto dei pertinenti Criteri Ambientali Minimi (CAM), ai sensi dell’art. 34 del Codice dei Contratti Pubblici, con particolare riferimento al D.M. del 25 luglio 2011 con il quale il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha approvato una serie di prescrizioni, volte alla tutela dell’ambiente, afferenti al “servizio di ristorazione collettiva” e alla fornitura di “derrate alimentari”.
Le Istituzioni, nella documentazione di gara, devono garantire “[…] un’adeguata quota di prodotti agricoli, ittici e agroalimentari provenienti da sistemi di filiera corta e biologica e comunque a ridotto impatto ambientale e di qualità, nonché l’attribuzione di un punteggio per le offerte di servizi e forniture rispondenti al modello nutrizionale denominato “dieta mediterranea”, consistente in un’alimentazione in cui prevalgano i prodotti ricchi di fibre, in particolare cereali integrali e semintegrali, frutta fresca e secca, verdure crude e cotte e legumi, nonché pesce, olio extravergine d’oliva, uova, latte e yogurt, con una limitazione nel consumo di carni rosse e zuccheri semplici. I suddetti bandi prevedono, altresì, un’adeguata quota di prodotti per soddisfare le richieste di alimenti per coloro che sono affetti da celiachia”, ai sensi dell’art. 4, comma 5-quater, D.L. 104/2013, convertito con modificazioni dalla L. 123/2013.
Le Istituzioni possono, ove pertinenti, tenere inoltre in considerazione:
iii) “Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione scolastica” del Ministero della Salute, approvate il 29 aprile del 2010, rivolte a tutti gli operatori della ristorazione scolastica.
La nota ministeriale prosegue analizzando il canone concessorio, come noto stimato di norma su base annua, per l’occupazione dello spazio pubblico in uso, per le utenze (frui-
zione di energia elettrica, riscaldamento, gas, acqua) e per le altre spese eventualmente sostenute dalla stazione appaltante. Il Ministero, al fine della determinazione del canone e degli ulteriori profili regolatori a quest’ultimo inerenti, prevede che “l’Istituzione rispetti le eventuali indicazioni che potrebbero essere state fornite dai rispettivi Enti Locali territorialmente competenti (ad esempio: mediante delibera dell’Ente locale, protocollo tra Ente locale e Istituzione Scolastica, ecc.)”.
Il pagamento da parte del concessionario delle spese relative alle utenze potrebbe avvenire, in via esemplificativa, secondo le seguenti modalità, tra loro alternative: “inclusione nel canone in via forfettaria”, sulla base di una piano tariffario (tariffa min/max); “pagamento in via diretta da parte del concessionario”, in caso di installazione di un contatore autonomo.
Quanto alle modalità di affidamento del servizio in concessione, è affrontata, in primis, la questione del criterio di aggiudicazione, venendo precisato che “le Istituzioni Scolastiche sono tenute ad affidare il Servizio sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo”.
Per quanto concerne i criteri di selezione, le “Istruzioni” proseguono specificando che, in conformità a quanto prescritto dal codice del contratti pubblici, “le Istituzioni Scolastiche, nella individuazione dei criteri di selezione, dovranno tenere in considerazione le specificità del servizio nella determinazione dei requisiti di idoneità professionale e dei requisiti speciali relativi alla capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale, facendo riferimento alle previsioni contenute nei CAM, ove applicabili, (ad esempio: la registrazione EMAS, UNI EN ISO 14001:2004) e alle eventuali ulteriori certificazioni”.
In fase di gara, l’operatore economico dovrà allegare alla propria offerta economica il Piano Economico Finanziario (“PEF”) di copertura degli investimenti e della connessa gestione per tutto l’arco temporale definito, redatto ai sensi dell’art. 165 del Codice e delle Linee Guida A.N.AC. n. 9. Le Istituzioni Scolastiche nell’ambito della documentazione di gara potranno definire un PEF di massima.
Il PEF può essere, inoltre, oggetto di revisione a seguito del verificarsi di fatti non riconducibili al concessionario, che incidono sull’equilibrio economico-finanziario.
Il PEF, dunque, dovrà “definire i principali presupposti e le condizioni fondamentali dell’equilibrio economico-finanziario posti a base dell’affidamento della concessione, compresi a titolo esemplificativo e non esaustivo, i tempi e i costi previsti per l’allestimento dei locali; l’importo dei ricavi presunti; l’importo complessivo dei costi di gestione del servizio; la stima degli ammortamenti; i costi per il personale addetto al servizio”.
L’equilibrio economico e finanziario si realizza quando i flussi di cassa derivanti dai ricavi del contratto coprono i flussi di cassa derivanti dai costi ammessi per l’esecuzione del contratto, inclusi quelli relativi all’ammortamento del capitale investito netto e alla remunerazione dello stesso a un tasso che può essere definito congruo e gli oneri derivanti dalle imposte.
Il Piano Economico Finanziario dovrà contenere indicatori di redditività nonché il quadro di tutti i costi che l’aggiudicatario intende sostenere, compresi i costi di gestione e dei singoli servizi, nonché i ricavi che prevede di conseguire per la durata stabilita della concessione.
È, inoltre, previsto che le Istituzioni Scolastiche, prima dell’avvio della procedura, svolgano l’analisi dei rischi connessi alla gestione del servizio e compilino il documento di “matrice dei rischi” secondo le indicazioni contenute nel paragrafo 5 delle Linee Guida A.N.AC. n. 9.
Quanto al “valore” della procedura di gara e alla determinazione dell’importo a base di gara, dovranno essere applicati i seguenti criteri.
Il valore della concessione, ai fini di cui all’art. 35 del Codice, sarà costituito dal fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto e al netto dell’IVA, stimato dall’Istituzione Scolastica quale corrispettivo della gestione del Servizio.
In particolare, il valore complessivo della concessione, ai sensi dell’art. 167, comma 4, del Codice, comprenderà: “l’importo totale pagabile del servizio bar (ad esempio: ricavabile dal prodotto tra il valore numerico dell’utenza media giornaliera del servizio, il prezzo medio di un prodotto offerto al bar, il numero di giorni lavorativi annui e il numero di anni, o in alternativa, il numero di giorni lavorativi per tutta la durata contrattuale); l’importo totale pagabile nell’ambito del servizio di distribuzione automatica (ad esempio: ricavabile dal prodotto tra il valore numerico relativo all’utenza media giornaliera del servizio, il prezzo medio di un prodotto oggetto di distribuzione automatica, il numero di giorni lavorativi annui e il numero di anni, o in alternativa, il numero di giorni lavorativi per tutta la durata contrattuale); l’importo del contributo eventualmente previsto a carico della stazione appaltante”.
Come risulta evidente dalla breve analisi di cui sopra, le amministrazioni scolastiche ed educative saranno onerate dall’espletamento di una serie di adempimenti di difficile attuazione che comporterà, oltre a un aumento dei costi, il moltiplicarsi di errori e di profili di illegittimità che andranno inevitabilmente ad appesantire e frenare l’attività di selezione del contraente per la gestione del servizio di distribuzione automatica. Per tali motivi, è auspicabile, ad avviso di chi scrive, un intervento legislativo idoneo a snellire le procedure in questo importante settore.
Avv. Eugenio Tristano
